Критический взгляд на поправки в Конституцию от Бориса Надеждина

14 марта 2020 года поправки в Основной закон нашей страны поступили в Конституционный суд, где процесс рассмотрения будет закрытым.

То, что процесс обсуждения поправок будет закрытым, не встретило особо восторга среди общественности. К примеру Борис Надеждин, президент Института региональных проектов и законодательства, на своей странице в Фейсбуке написал:

«АПтека [Администрация Президента] таки дожала КонСу [Конституционный Суд].
Закрытое, без публичных слушаний, рассмотрение по конституционной реформе – это приговор КС. Увы. Заключение о поправках судьи КС вынесут в течение семи дней, уточняется в сообщении. В пресс-службе отметили, что процесс вынесения решения не будет публичным, поскольку не предполагает сторон-участниц, которым необходима гласность и состязательность».

Учитывая то, что российское общество является демократичным и открытым, мы решили опубликовать точку зрения Бориса Надеждина на поправки в Конституцию, которую он также публиковал в Фейсбуке.

«Проект обращения в Конституционный Суд насчет поправок к Конституции.
Оно же заключение экспертов… Смысл – сформулировать правовую позицию для Конституционного Суда по конкретным косякам злополучного Закона о поправкЕ.

Председателю
Конституционного Суда
Российской Федерации
Зорькину В.Д.

Уважаемый Валерий Дмитриевич!

Так получилось, что Конституционный Суд оказался – в буквальном смысле – крайним в масштабной и беспрецедентно поспешной конституционной реформе, причем осуществляемой с явным нарушением порядка принятия, установленного для законов вообще и для законов о поправке к Конституции в особенности.

Речь идет о Законе Российской Федерации о поправке (именно так, в единственном числе) к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон).

Для столь серьезных заявлений имеются, увы, очень веские основания.

1. О масштабности конституционной реформы

Обращаем внимание Конституционного Суда, что Закон о «поправке» в итоговой редакции:

1) меняет 2/3 содержания глав 3-8 Конституции России (47 из 73 статей в итоговой редакции Конституции);

2) содержательно затрагивает вопросы, упомянутые в преамбуле Конституции, в частности вопросы исторических, культурных, национальных оснований российской государственности;

3) содержательно затрагивает вопросы, относящиеся к главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», в частности вопросы самостоятельности местного самоуправления (ст.12), идеологии (ст.13), религии (ст.14), соотношения международного и внутреннего права (ст.15);

4) содержательно затрагивает вопросы, относящиеся к главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина», в частности вопросы гарантий оплаты труда (ст.37), семьи и детей (ст.38), государственных пенсий (ст.39).

Удивительно, но упоминание Бога, правопреемство СССР, фактический запрет гей-браков, индексация пенсий – безотносительно к оценке содержания этих новаций – в итоговой редакции Конституции (с учетом изменений, внесенных Законом) оказываются в главе 3 «Федеративное устройство».

Для нас очевидно, что настолько масштабные изменения Конституции, тем более содержательно затрагивающие положения преамбулы, глав 1 и 2 Конституции, должны были приниматься в соответствии со статьей 135 Конституции, предусматривающей созыв Конституционного Собрания и проведение всенародного голосования.

Тем более, что Закон все равно предполагает голосование граждан России – правда, не в указанной Конституцией форме, а по специальной процедуре, установленной Законом – «общероссийское голосование».

Обращаем внимание Конституционного Суда, что содержательно «всенародное голосование», предусмотренное статьей 135 Конституции, отличается от «общероссийского голосования», не предусмотренного Конституцией и введенного исключительно Законом, ровно одним обстоятельством, но очень существенным.

Конституция устанавливает, что при проведении «всенародного голосования» Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Закон устанавливает, что изменения в Конституцию считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в «общероссийском голосовании» – при этом никаких требований к явке не установлено.

Получается, что масштабные изменения Конституции могут оказаться одобренными, если в голосовании примет участие, например, три гражданина, два из которых проголосуют за одобрение.

Мы полагаем, что была бы обоснованной следующая правовая позиция Конституционного Суда:

Масштабные изменения Конституции, содержательно затрагивающие вопросы преамбулы, глав 1 и 2 Конституции, недопустимо проводить в рамках процедуры, установленной статьей 136 Конституции.

Если такие изменения Конституции выносятся на голосование граждан России, следует применять статью 135 Конституции о всенародном голосовании, включая условие о том, что в голосовании приняло участие более половины избирателей.

2. О беспрецедентной поспешности одобрения

20 января 2020 года Президент России внес в Государственную Думу проект Закона.

21 января Совет Государственной Думы отвел Конституционному Суду и другим субъектам права законодательной инициативы всего 1 (один) день на подготовку отзывов, предложений и замечаний к проекту Закона, что практически исключало возможность реализации этого права, особенно для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уже 23 января Закон был принят Государственной Думой в первом чтении.

Стадия второго чтения, хотя и заняла разумное, соответствующее парламентской практике время – примерно полтора месяца, – но сопровождалась серьезными нарушениями процедуры, о чем ниже.

Заключительные этапы одобрения Закона проходили исключительно быстро, что вообще плохо для законодательного процесса, но совершенно недопустимо при масштабной конституционной реформе.

11 марта Закон одобряется Государственной Думой.

В этот же день – чего никогда не было за 26 лет деятельности Федерального Собрания – Закон о «поправке» к Конституции одобряется Советом Федерации.

Немедленно по всей стране депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ созываются на внеочередные заседания для одобрения Закона (в некоторых регионах заседания были заранее запланированы на 12 марта, но с другой повесткой).

12 марта почти все законодательные органы государственной власти субъектов РФ (81 из 85) одобряют Закон, оставшиеся 4 завершают одобрение 13 марта.

Напомним, что статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» дает регионам целый год для принятия решения об одобрении закона о поправке к Конституции.

Необходимо отметить, что при одобрении Закона в регионах происходили многочисленные нарушения процедуры, включая права депутатов на заблаговременное получение материалов к заседанию, на выступление, на внесение и рассмотрение поправок. Эти нарушения были связаны с чрезвычайной поспешностью подготовки заседаний и принятия решений – в большинстве регионов рассмотрение и одобрение Закона заняло от нескольких минут до одного часа.

14 марта Совет Федерации принял постановление о результатах рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации нынешнего Закона.

Разумеется, это не первый случай высоких темпов одобрения регионами поправок к Конституции – но в предыдущих случаях речь шла об одобрении компактных и простых по содержанию поправок, причем именно единичных, касающихся одной темы или связанных тем:

1) увеличение сроков полномочий Президента и депутатов Государственной Думы, введение отчетности Правительства перед Думой – кстати, принималось хоть и одновременно, но разными законами о поправке – от одобрения Госдумой 21.11.2008 до постановления Совета Федерации от 22.12.2008 о результатах рассмотрения в регионах прошел 31 день;

2) реформа прокуратуры и упразднение Высшего Арбитражного Суда – от одобрения Госдумой 22.11.2013 до постановления Совета Федерации от 29.01.2014 о результатах рассмотрения в регионах прошло 68 дней;

3) введение представителей Российской Федерации в Совете Федерации – от одобрения Госдумой 23.05.2014 до постановления Совета Федерации от 09.07.2014 о результатах рассмотрения в регионах прошло 47 дней.

Сравните с темпом одобрения нынешнего Закона – от одобрения Госдумой до подведения итогов одобрения регионами прошло всего 3 (три) дня.

Именно эта невероятная скорость одобрения позволяет нам говорить о беспрецедентной спешке – причем спешке совершенно необъяснимой, поскольку ни в пояснительной записке к проекту Закона, ни в публичных выступлениях руководителей государства не приводилось никаких аргументов, чем вызвана такая поспешность одобрения.

Мы полагаем, что была бы обоснованной следующая правовая позиция Конституционного Суда:

Сроки, установленные или фактически применяемые при реализации процедур, определенных Конституцией – в частности, для рассмотрения и одобрения поправок к Конституции палатами Федерального Собрания, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – не должны быть препятствием для реализации или тем более исключать возможность реализации полномочий субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции, федеральных законах, а также в конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации.

Утверждение о том, что если какой-то законопроект очень хорошо проработан, например, на совещаниях в Администрации Президента или на заседаниях Рабочей группы, созданной Президентом – и в связи с этим нет никакого смысла его подробно обсуждать в Государственной Думе, Совете Федерации, в представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а при необходимости в Конституционном Суде и иных судах – противоречит статье 10 Конституции, устанавливающей разделение властей и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

3. Нарушения порядка внесения и принятия Закона

Общая процедура принятия законов Государственной Думой установлена Регламентом Государственной Думы (далее – РГД).

Порядок принятия закона о поправке к Конституции установлен специальным Федеральным законом от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (далее – ФЗ-33).

Отметим только наиболее существенные, на наш взгляд, нарушения порядка внесения и принятия Закона.

3.1. Внесение и принятие под видом одной поправки

большого количества не взаимосвязанных изменений в Конституцию

Согласно статье 2 ФЗ-33, поправки к главам 3 – 8 Конституции принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке (в единственном числе!) к Конституции Российской Федерации.

При этом под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста глав 3 – 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений (в единственном числе!) указанных глав Конституции. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста, а закон Российской Федерации о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Еще более ясно указанные требования сформулированы в статье 3 ФЗ-33: предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации – все в единственном числе! И только если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3 – 8 Конституции, то предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Очевидно, ФЗ-33 требует для изменения каждой статьи (части или пункта статьи) отдельного закона, допуская один закон для взаимосвязанных изменений.

Именно так и происходило до сих пор. В частности, когда в 2008 году одновременно вносились два изменения в Конституцию – об увеличении сроков полномочий Президента и Госдумы, а также об отчете Правительства перед Госдумой – это было сделано хотя и синхронно по всем стадиям законодательного процесса, но двумя разными законами – Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».

Нынешний Закон о «поправке» уже при внесении Президентом включал большое количество изменений текста Конституции (менялись 22 статьи), часть из которых действительно являлись взаимосвязанными, но все вместе – совершенно точно не взаимосвязаны.

Нет совершенно никакой связи, например, между ограничением для должностных лиц, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство – и между индексацией пенсий, или включением органов местного самоуправления власти в единую систему публичной власти. Указанные изменения должны были вноситься отдельными законами – каждый о соответствующей поправке.

Согласно части 2 статьи 4 ФЗ-33 Комитет по государственному строительству и законодательству Государственной Думы должен был внести предложение о возвращении проекта Закона его инициатору в связи с очевидным несоблюдением требований ФЗ-33 об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

Еще хуже ситуация стала после второго чтения Закона, когда добавились изменения Конституции по многим дополнительным и совершенно точно не взаимосвязанным вопросам – в частности, упоминание Бога, правопреемство СССР, упоминание государствообразующего народа и многое другое, совершенно точно не относящееся к названию поправки – «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

3.2. Нарушение порядка рассмотрения проекта Закона в Госдуме

На момент внесения и принятия в первом чтении проект Закона содержал изменения 22 статей Конституции и не вводил не одной новой статьи.

Кроме того, в принятом в первом чтении проекте Закона не было никаких деталей процедуры «общероссийского голосования», а также не было участия Конституционного Суда в порядке вступления в силу Закона.

В рамках второго чтения проект Закона радикально изменился, в том числе:

1) изменения вносятся в 41 существующую статью Конституции;

2) Конституция дополняется шестью новыми статьями;

3) появилась статья 2, определяющая процедуру «общероссийского голосования»;

4) появилась статья 3, определяющая порядок вступления в силу Закона, в том числе участие Конституционного Суда в порядке вступления в силу Закона.

5) появилась возможность отсчитывать заново сроки занятия должности Президента России.

В частности, под видом всего трех поправок ко второму чтению Президент России 2 марта внес совершенно новый закон, всего примерно треть содержания которого примерно соответствовала содержанию проекта Закона, ранее принятому в первом чтении.

Мы полагаем, что эти радикальные изменения значительно изменили концепцию Закона, в связи с чем РГД требовал отклонения многих поправок, принятых и включенных в текст Закона во втором чтении (внесение в Таблицу поправок № 4 в терминологии частей 3 и 5 статьи 121 РГД).

Правильно было бы вернуть проект Закона в первое чтение, повторно внести и принять в первом чтении в существенно измененном виде.

На наш взгляд, недопустимо принимать как поправки в рамках второго чтения (что исключает возможность их детального обсуждения с большинством субъектов права законодательной инициативы) такие серьезные изменения, как:

1) дополнение Конституции новыми статьями;

2) введение совершенно новых 26 пунктов в статью 2 Закона о порядке «общероссийского голосования»;

3) появление совершенно новой статьи 3 Закона о порядке вступления в силу Закона.

Мы полагаем, что была бы обоснованной следующая правовая позиция Конституционного Суда:

Порядок внесения и принятия законов РФ о поправке к Конституции должен соответствовать Конституции, принятому в соответствии с Конституцией федеральному закону, регулирующему порядок принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации, а также общим требованиям Регламента Государственной Думы, вытекающим из необходимости обеспечения всестороннего обсуждения каждой поправки к Конституции.

Недопустимо, когда под видом одной поправки вносятся невзаимосвязанные изменения многих статей Конституции, а процедура их принятия не предполагает всестороннего обсуждения каждой изменяемой статьи (части или пункта статьи) по отдельности».

***

Мы представили лишь одну из точек зрения на происходящие процессы. Редакция «Пульса Хакасии», как свободная платформа, открыта для широкого обсуждения поправок и готова предоставить площадку для выражения своих убеждений в рамках Законодательства РФ.