Евгений Мамаев: пришло время вернуться к теме налоговых льгот для угольщиков

В повестку очередной сессии Верховного Совета, которая пройдет в среду, 27 ноября, внесено рассмотрение пакета законопроектов о предоставлении налоговых льгот организациям, реализующим так называемые региональные инвестиционные проекты (РИП).

Льготы планируется предоставить по налогу на прибыль и налогу на имущество. Для предоставления льготы по каждому из указанных налогов разработан отдельный законопроект. Плюс в пакет входит законопроект по администрированию РИПов, описывающий порядок и требования к проектам (организациям) для включения их в реестр РИПов, что, собственно, и будет давать право на льготы. Также есть законопроект, регулирующий работу с приоритетными инвестиционными проектами (ПИП).

Экономист Евгений Мамаев комментирует:

Безусловно, законопроекты необходимы для привлечения в регион крупных инвесторов и развития экономики. Однако текст законопроектов сформулирован таким образом, что значительные налоговые льготы смогут получить и предприятия угледобывающего сектора. Так, по налогу на прибыль общая сумма предоставленных льгот накопительным итогом до 2029 года (срок окончания действия льгот) может составить до 30 млрд руб, а по налогу на прибыль – до 9 млрд руб. Соответственно, именно такие суммы не поступят в республиканский бюджет.

В чем же состоит софистика представленных законопроектов? На первый взгляд, по налогу на прибыль для добывающего сектора экономики устанавливается ставка 15% (в части доли регионального бюджета). Однако сформулировано это через указание раздела В классификатора ОКВЭД, «Добыча полезных ископаемых». В этот раздел входит и группа «05 Добыча угля». Казалось бы, все четко прописано: для угольщиков установлена ставка 15%. Однако в законопроекте предоставляется и ставка в 10%. Но не в отношении конкретных видов деятельности, которые следует поддержать, а, как указано, «Для прочих налогоплательщиков». Таким образом, для РИПа с любым видом деятельности помимо раздела В будет предоставлена ставка в 10%. Подвох в том, что в разделе С классификатора есть группа «19 Производство кокса и нефтепродуктов», в который входят такие виды деятельности, как «19.1 Производство кокса» и «19.3 Агломерация угля, антрацита и бурого угля (лигнита) и производство термоуглей». Речь тут идет о трех технологических процессах, суть которых сводится к нагреванию угля без доступа воздуха до определенной температуры: производство термоугля 450-500°C, полукокса 500-550°C, агломерат угля – около 600°C. Если вести деятельность по любому из указанных видов деятельности, то можно смело претендовать на ставку по налогу на прибыль в 10%.

Схема довольно простая, но вместо закрытия лазейки в законе, мы стали свидетелями серии попыток оставить все так, как есть. Заявлялось, что производство термоуглей экономически невыгодно и в России не используется. Однако если заглянуть в проект «Программы развития угольной промышленности России на период до 2035 года» (редакция от августа 2019 года), то в разделе Подпрограмма «Обеспечение технологического развития угольной промышленности» в качестве приоритетных направлений, внедрение которых будет стимулироваться, указано использование пиролиза и внедрение технологии «термококс» – производство облагороженного твердого топлива методом термического обогащения угля. Пиролиз – это как раз про производство термоугля. Если же посмотреть «Прогноз социально-экономического развития Республики Хакасия» на 2020-2022 годы, подписанный В.О. Коноваловым 22 октября 2019 года, то там однозначно указано, что «дальнейшее развитие предусматривается в направлении глубокой переработки угля, в организации производственных подразделений по обогащению угля и переработке угля в полукокс». Замечу, что глубокая переработка угля и производство полукокса разделены. То есть не нужно думать, что нагревание угля, в результате которого получается полукокс или термоуголь, является глубокой переработкой – это всего лишь одна из технологий обогащения угля. Таким образом, ведение в Республике Хакасия предприятиями угольной отрасли деятельности по разделу 19 классификатора ОКВЭД как минимум стоит в самых ближайших планах. А как максимум эти технологии уже внедрены – те самые нашумевшие «драконы» в Койбальской степи не что иное, как установки по термообогащению, в которых производится нагревание угля за счет сжигания мазута (отсюда и характерный дым). Температура горения мазута составляет более 1000°С, что позволяет реализовать любой из указанных ранее процессов (полукокс, термоуголь, агломерат угля).

Если льготы по налогу на прибыль предоставляются только организациям, включенным в реестр РИПов, то по налогу на имущество льготы предоставляются также еще и приоритетным инвестиционным проектам. Если понятие регионального инвестиционного проекта (РИП) введено Налоговым Кодексом РФ, то приоритетные инвестиционные проекты (ПИП) определены Федеральным законом от 25.02.1999 N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Для обоих видов инвестиционных проектов на уровне региона могут быть разработаны и приняты собственные законы, которые будут определять правила для каждого вида. И в Верховный Совет были внесены такие законопроекты.

Но если законопроект для РИПов («О реализации отдельных положений НК РФ в части осуществления РИПов в РХ») был принят в первом чтении на сессии 25 октября, то законопроект для ПИПов («Об инвестиционной политике в РХ») был снят с повестки и не рассмотрен даже в первом чтении. Этот законопроект определяет механизм определения ПИПа – инвестиционный проект признается приоритетным в соответствии с порядком, утвержденным Правительством Республики Хакасия. Таким образом, правила предоставления льгот по налогу на имущество на 5 лет в виде обнуления ставки (т.е. освобождение на 5 лет от уплаты налога) вынесены с рассмотрения депутатов и оставлены на усмотрение правительства. Если вдруг правительство пожелает предоставить льготы по налогу на имущество какому-то предприятию, оно сможет легко это сделать путем признания его приоритетным инвестиционным проектом по разработанному им самим порядку.

Примечательно, что при представлении законопроектов в Верховном Совете Министр финансов Ирина Войнова заявляла, что угледобывающие предприятия не смогут воспользоваться вводимыми налоговыми льготами. Об этом же заявлял и Председатель комитета Верховного Совета Республики Хакасия по бюджету и налоговой политике Олег Иванов. Приводилась масса аргументов в пользу этой позиции. Однако при внимательном рассмотрении все они оказались несостоятельными, т.к. довольно легко обходятся или просто не работают. Казалось бы, если есть хоть малейшая вероятность потери бюджетом Хакасии таких значительных сумм, нужно устранить такую угрозу. Для этого всего-то и нужно, что внести поправки в законопроекты – пару абзацев текста. Однако вместо этого мы стали свидетелями высшего пилотажа в казуистике – представления все новых и новых доводов, что угольщики не смогут получить эти льготы. Как только становилась очевидна несостоятельность одних аргументов, выдвигались другие, пока все они не были опровергнуты. Звучали и обвинения в нагнетании ситуации. Но поправки ни правительство в лице Коновалова, ни г-н Иванов, ни г-жа Войнова так и не внесли.

Вместо этого позиция развернулась на 180 градусов и теперь мы слышим заявления, что благодаря этим льготам удастся наполнить бюджет. Позиция весьма неубедительная, т.к. ставки налогов в офшорах все равно ниже, чем даже льготные ставки по налогу на прибыль. А налог на имущество платится по адресу местонахождения имущества и не может быть выведен в офшор. Тогда какой смысл давать льготу по этому налогу, вследствие чего бюджет может недополучить до 9 млрд руб?

Теперь про самое интересное – как ограничить предприятиям угольной отрасли доступ к налоговым льготам. Не секрет, что добыча угля открытым способом является весьма рентабельным видом деятельности, приносящим значительную прибыль. И хотя в этом году произошло некоторое снижение цен на уголь на внешних рынках, добыча угля в республике продолжает расти. В проекте бюджета на 2020 год в качестве обоснования значительного роста поступлений по налогу на прибыль однозначно указано, что региональное правительство ожидает роста цен на уголь. Для региона нет никакого смысла отказываться от причитающейся ему доли прибыли от продажи угля, тем более что источником прибыли угледобывающих компаний являются невосполнимые ресурсы из недр республики. На имя председателя Верховного Совета Владимира Штыгашева было направлено обращение, в котором указывались описанные лазейки и предлагалось закрыть их путем внесения поправок в законопроекты по льготам. Аналогичные обращения были направлены руководителям всех фракций Верховного Совета. В результате внесение поправок было сделано только руководителем фракции «Коммунисты России» (не путать с КПРФ) Денисом Бразаускасом.

Нюанс ситуации в том, что ограничивающие поправки почему-то внесены только в законопроект по администрированию РИПов, т.е. ограничение работает не на уровне самих льгот, а на уровне включения в реестр РИПов. Хотя на первый взгляд это хорошее решение, все же оно имеет два слабых места. Во-первых, по налогу на имущество остается открытым доступ к льготам через механизм приоритетных инвестиционных проектов. Во-вторых, если каким-то способом все же попасть в реестр РИПов, то можно спокойно пользоваться налоговыми льготами. Даже если законопроект по администрированию РИПов будет содержать самые жесткие ограничения. И на этом моменте стоит остановиться подробнее.

Как уже сказано ранее, порядок работы с РИПами определяется изначально на федеральном уровне Налоговым Кодексом РФ. Региональные законы лишь дополняют базовые механизмы дополнительными требованиями и ограничениями, не меняя механизм по существу. Так вот, если вдруг региональный закон по администрированию РИПов не принят, то будет действовать федеральный механизм. А он лишь определяет, что для включения в реестр РИПов на региональном уровне должен быть определен уполномоченный орган власти, ответственный за рассмотрение заявления инвестора на включении его в реестр РИПов. Поэтому даже в условии отсутствия регионального закона по администрированию РИПа имеется возможность включения организации в реестр.

Рассмотрим случаи, когда такой закон может отсутствовать в нашей конкретной ситуации. Во-первых, он может быть снят с повестки сессии (например, для доработки). Во-вторых, депутаты могут просто не проголосовать за его принятие, введенные в заблуждение (например, аргументом, что именно этот законопроект в случае его принятия откроет угольщикам доступ к льготам). Но самая интригующая третья ситуация. Закон не вступает в силу, пока он не будет подписан Главой региона и не будет опубликован. Согласно Конституции РХ, принятый Верховным Советом закон направляется Главе региона для подписания в течение 7 дней после принятия. На подписание закона дается 14 дней. Еще 7 дней – на публикацию. Итого весь процесс может растянуться на 28 дней. В течение этого срока принятый закон не будет действовать и можно использовать федеральный порядок включения в реестр РИПов, в котором не указано никаких ограничений в отношении угольщиков. При этом нет никаких требований об обнародовании решения о включении организации в реестр РИПов, поэтому общественность вообще может не узнать, что какой-то компании предоставлены существенные льготы. Добавлю, что регистрация новой организации занимает 5 дней, а положительное решение по заявлению о включении организации в реестр РИПов может быть принято за пару дней. Так что можно вполне успешно попасть в реестр до того, как принятый закон с ограничениями вступит в силу. Конечно, можно вообще войти в реестр заранее, но создание предприятия с характерным кодом ОКВЭД, да еще и с передачей ему лицензии, не пройдет незамеченным.

В целом создается впечатление, что лазейки для налоговых льгот были кем-то тщательно продуманы и активно лоббируются. На кону стоит до 40 млрд рублей, которые просто не поступят в республиканский бюджет. На фоне существенного дефицита республиканского бюджета и громких заявлений об ограблении региона с помощью федеральных законов, было бы более чем уместно ожидать активных действий по недопущению таких значительных потерь налоговых доходов в республиканский бюджет, тем более с добычи природных ресурсов Хакасии. Но остается лишь смутная надежда, что все лазейки будут закрыты. Учитывая, что сроки внесения поправок для очередной сессии уже вышли, необходимо снимать все законопроекты по льготам с этой сессии и тщательно дорабатывать их перед принятием на декабрьской или последующей сессии.

Дополнительно приведу анализ заявленных доводов о невозможности получения налоговых льгот предприятиями угольной отрасли. Данные аргументы были отправлены руководителям фракций, а также председателю комитета по бюджету Олегу Иванову.

При внесении пакета законопроектов в Верховный Совет и последующем их обсуждении заявлялась позиция, что предприятия угольной отрасли не смогут воспользоваться вводимыми льготами. В пользу этого довода приводился ряд аргументов:

• необходимость увеличения выручки в 10 раз;
• получение предприятием статуса безреестрового РИПа;
• необходимость получения положительного бюджетного эффекта;
• обеспечение уровня заработной платы не ниже средней по соответствующему виду экономической деятельности;
• неиспользование в России технологии термообогащения угля;
• дороговизна технологии термообогащения и отсутствие экономического смысла использования этой технологии.

На первый взгляд приведенные доводы представляются достаточно весомыми, однако при внимательном изучении оказывается, что на практике они не представляют серьезных препятствий для предприятий угольной отрасли. Рассмотрим каждый из доводов детально.

Необходимость увеличения выручки в 10 раз

Заявлялось, что действующим предприятиям необходимо будет обеспечить получение не менее 90% выручки от реализации РИПа, чтобы соответствовать установленным Налоговым Кодексом требованиям к РИП, и это потребует нарастить выручку в 10 раз, что практически невозможно.

Действительно, статья 284.3 НК РФ содержит норму о том, что льгота предоставляется только в случае, если доходы от реализации товаров, произведенных в результате реализации регионального инвестиционного проекта, составляют не менее 90 процентов всех доходов организации, учитываемых при определении налоговой базы. Однако нигде не сказано, что нужно наращивать выручку. Ничто не мешает организации свести выручку от деятельности помимо РИПа к менее чем 10% от общего объема, а все остальное обеспечить от РИПа. Если говорить об угле, то можно прекратить продажу необогащенного угля, а продавать только термоуголь. Никакого роста выручки в 10 раз не потребуется. Очевидно, что для нового предприятия (в том числе в случае создания дочернего общества) при включении в реестр РИПа проблемы в указанной части вообще не будет стоять.

Получение предприятием статуса безреестрового РИПа

На примере разреза Майрыхский заявлялось, что соответствующее Общество с ограниченной ответственностью «УК Разрез Майрыхский» уже имеет статус безреестрового РИП и поэтому не может быть включен в реестр РИП, а следовательно не сможет получить льготы. Тонкость в том, что есть два варианта получения льгот РИПом – с включением в реестр и без включения. И Майрыхский разрез пару лет назад получил статус безреестрового РИПа.

Действительно, в Налоговом кодексе (НК РФ) есть положение о том, что в реестр РИП нельзя включить организацию, которая ранее была участником регионального инвестиционного проекта или является участником (правопреемником участника) иного реализуемого регионального инвестиционного проекта. И вроде бы логично вытекает вывод, что Майрыхскому разрезу этим положением закрыт путь к региональным льготам, т.к. они предоставляются только включенным в реестр РИПам.

Но это ограничение обходится довольно просто: закон «О недрах», статья 17.1 «Переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр», содержит норму, в соответствии с которой лицензия на недра может быть передана «юридическим лицом – пользователем недр, являющимся основным обществом, юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом». Также допускается обратная передача лицензии от дочернего общества к основному. Таким образом, учредив дочернее общество (например ООО «Майрыхский-2») и передав ему лицензию на разработку недр, можно легко решить описанную выше проблему с уже имеющимся фактом получения статуса РИПа Майрыхский разрезом. У нас будет новое предприятие с лицензией, которое сможет претендовать на рассматриваемые льготы. Эту схему может использовать любое угледобывающее предприятие. Отмечу, что дочернее общество не является правопреемником основного общества, т.е. указанное в НК РФ ограничение в отношении правопреемников не применимо к дочернему обществу.

Необходимость получения положительного бюджетного эффекта

В качестве другого ограничения для попадания в реестр РИП говорится о необходимости обеспечить положительный бюджетный эффект. Говорилось о том, что в результате принятия законопроектов бюджет не потеряет ни одного рубля. Да, формально бюджет, скорее всего, ничего не потеряет – просто прирост налогов в бюджет от роста угледобычи будет существенно ниже, чем в случае отсутствия льгот. При этом в законопроекте не оговорены четкие критерии этой самой бюджетной эффективности – порядок устанавливается отдельно Правительством РХ. А что там будет установлено, еще непонятно. На словах же говорилось, что бюджетная эффективность предполагает прирост поступлений налогов на размер предоставляемой льготы. Но льгота предоставляется в виде низкой ставки по налогу на прибыль или освобождения от уплаты налога на имущество. Какой может быть бюджетный эффект при освобождении от уплаты налога, если его будет платиться ноль? И на какую сумму должны увеличиться платежи при ставке налога на прибыль 10%? И нет ли тут риска, что порядок определения бюджетной эффективности будет разработан с учетом интересов какой-то крупной компании?

Если же говорить о новом предприятии, то у него в любом случае налоги прирастут – любое поступление налогов будет априори выше нуля и считаться приростом. Но как просчитать, на какую сумму предоставлены льготы? Какой бюджетный эффект можно получить от предоставления налоговых льгот Майрыхскому разрезу, у которого в лицензии указан размер планируемой прибыли 189 млрд руб.? По стандартной ставке бюджет с этой суммы получит 32 млрд руб, а при сниженной – 18,9 млрд руб. Недобор 13,2 млрд руб. По налогу на имущество размер льготы составит 5 млрд руб. (размер инвестиций в лицензии – 91 млрд руб.). Итого льгот может быть предоставлено на 18 млрд руб. Бюджетный эффект дословно означает, что для нового предприятия прирост от нуля должен составить 18 млрд руб. Да, по сниженной ставке по налогу на прибыль в бюджет поступит 18,9 млрд руб. и ноль по налогу на имущество. Формально можно говорить, что требование о бюджетном эффекте исполнено – от нуля приросли даже больше (18,8 млрд руб.), чем было предоставлено льгот (18 млрд руб.). Но без льгот в бюджет поступило бы 37 млрд руб. – на 18 млрд руб. больше. Таким образом, требование об обеспечении бюджетного эффекта не дает никаких гарантий от значительного недобора налоговых поступлений.

По сути под положительным бюджетным эффектом подразумевается сравнение суммы поступившего налога и суммы предоставленной льготы. На практике, к примеру, для налога на прибыль, это означается сравнение 7% и 10% или 2% и 15%, так как база для расчета конкретной суммы будет одна и та же. Очевидно, что 10 всегда больше 7, а 15 больше 2. Поэтому для новых предприятий всегда можно говорить о наличии бюджетного эффекта. Для действующих предприятий заявляется о включении в расчет максимальной годовой суммы налогов за период предыдущих 10 лет. Однако на примере разреза Майрыхский можно ожидать, что кратный рост добычи нивелирует эту базу и значительно ее перекроет. Поэтому можно будет говорить о наличии бюджетного эффекта даже в случае потери значительных сумм доходов бюджета.

Очевидно, что при расчете бюджетного эффекта необходимо сравнивать сумму налогов, которые бы поступили в бюджет без предоставления льгот, с суммой, ожидаемой к поступлению в результате предоставления льгот. И только если сумма налогов в результате предоставления льгот увеличится, можно говорить о положительном бюджетном эффекте.

Обеспечение уровня заработной платы не ниже средней по соответствующему виду экономической деятельности

Также говорится о том, что предлагаемым к принятию законопроектом предусмотрено дополнительное ограничение для попадания в реестр РИП – «в течение срока реализации регионального инвестиционного проекта уровень среднемесячной заработной платы в расчете на одного работника налогоплательщика – участника регионального инвестиционного проекта должен быть не ниже уровня среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в расчете одного работника по соответствующему виду экономической деятельности в Республике Хакасия».

Это требование выполняется очень просто. Предположим, предприятию требуется 1000 работников. Но из них 150 оформляется на организацию-участник РИП, а остальные 850 – на стороннее предприятие, которое будет оказывать услуги организации-РИП по договору. Для 150 работников заработная плата устанавливается на необходимом уровне, а в отношении остальных 850 человек никаких ограничений нет – они формально не относятся к РИП.

Также следует отметить, что требование об уровне заработной платы установлено не относительно средней по отрасли, а относительно вида экономической деятельности. В случае ведения экономической деятельности по виду «Производство термоугля» одним предприятием в регионе, по сути средний уровень заработной платы будет формироваться этим самым предприятием. Поэтому любая выплачиваемая им заработная плата будет соответствовать установленному требованию. Даже в случае, если заработная плата будет в два раза ниже средней по отрасли.

Неиспользование в России технологии термообогащения угля

Если посмотреть количество предприятий Российской Федерации, у которых в видах деятельности указан один из кодов группы 19.3 раздела С классификатора ОКВЭД, то можно увидеть, что там указано 2451 организация (включая ликвидированные). Очевидно, что утверждение о том, что никто в России не занимается термообогащением угля, не соответствует действительности.

Если же открыть Программу развития угольной промышленности России на период до 2035 года (редакция от августа 2019 года, стр. 41), то в разделе Подпрограмма «Обеспечение технологического развития угольной промышленности» в качестве приоритетных направлений, внедрение которых будет стимулироваться, указано использование пиролиза и внедрение технологии «термококс» – производство облагороженного твердого топлива методом термического обогащения угля. Это как раз про производство термоугля.

Более того, в Республике Хакасия уже используется технология термообогащения угля на разрезе Майрыхский. Это подтвердил директор разреза в интервью ИА Хакасия (публикация от 17.10.2019 «Слухи о “драконе” на разрезе Майрыхский сильно преувеличены»): «Те кадры, которые были про сушку, не скрываю, имели место: мы настраивали оборудование, фильтры рукавные. Установка сушки угля работает в тестовом режиме. Главное – снизить пыление. Уголь мокрый подсушиваем, снижаем влажность, чтобы он в вагоне не замерзал». В материале приведено и фото установки для термообогащения.

Не следует путать эту установку термообогащения с линией по сухому обогащению угля методом продувки FGX-48, которая имеет замкнутый цикл без выбросов в атмосферу, вследствие чего у нее даже не предусмотрено дымовой трубы. По сути, на разрезе используется двухступенчатая система обогащения угля – продувка для удаления пустой породы, и термообогащение для удаления влаги.

Дороговизна технологии термообогащения и отсутствие экономического смысла использования этой технологии

Имеется ряд научных работ, наглядно и убедительно обосновывающих выгодность процесса термообогащения как для потребителя, так и для производителя. Одно из таких исследований касается наших ближайших соседей – «Экономическая оценка технологии термического обогащения канско-ачинских углей по влаге и эффективность использования получаемого топлива на электростанциях». В статье сделан однозначный вывод – производство и использование термически обогащенного угля (термоугля) является экономически эффективным как для производителя, так и для потребителя.

Об этом свидетельствует и факт включения в Программу развития угольной отрасли технологии термообогащения угля в качестве приоритетного направления развития угольной отрасли.

Евгений Мамаев